Como forma de fortalecer el federalismo, la reforma constitucional de 1994 estableció un sistema de coparticipación que se organiza sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, que tienen que ser aprobados por el Congreso de la Nación y ratificados por todas las legislaturas provinciales. Estos acuerdos no pueden ser modificados unilateralmente ni reglamentados por el Estado Nacional.
En la misma línea, la Constitución establece que no puede haber transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignación de recursos, que tiene que ser aprobada por ley del Congreso cuando correspondiere y por la provincia interesada o la Ciudad de Buenos Aires en su caso. De esta forma, la Carta Magna buscó darles a las provincias y a la Ciudad de Buenos Aires las mayores garantías posibles sobre la distribución de los recursos financieros y fiscales.
La Corte Suprema sistemáticamente ha sostenido que estos acuerdos intrafederales no pueden ser derogados unilateralmente por una de las partes, sino que para modificarlos se requiere de un nuevo pacto que tiene que ser ratificado por todas las jurisdicciones intervinientes.
En lo que hace específicamente a los acuerdos de coparticipación, la Corte explicó que tienen una jerarquía superior, inherente a su propia naturaleza contractual, y que deben regirse por los principios de buena fe y lealtad federal. Según la Corte, estos principios "impiden que uno de los sujetos del sistema adopte de modo intempestivo medidas que puedan afectar al resto de los miembros de la federación."
Ahora bien, ¿qué pasó con la Ciudad de Buenos Aires? Dados los requisitos que establece la Constitución es muy difícil sancionar una nueva ley de coparticipación federal, por lo que sigue vigente la ley transitoria de 1988. Recordemos que en ese momento la Ciudad era un territorio federal, al igual que Tierra del Fuego. Por lo tanto, la ley prevé que el Gobierno Federal le transfiera un porcentaje de su parte de la coparticipación. Es por eso que el aumento o disminución de los recursos que recibe la Ciudad, en nada afecta a los porcentajes que reciben las provincias.
A medida que la Ciudad adquiere mayor autonomía y se le transfieren funciones se deben entonces "reasignar" los correspondientes recursos. Eso quiere decir que las partidas presupuestarias destinadas a solventar esas funciones en el Estado Nacional se deben transferir a la Ciudad para que pueda hacerse cargo de las nuevas funciones. La reasignación de recursos debe ser aprobada por ley del Congreso "cuando correspondiere" y por la legislatura local.
En la práctica, los sucesivos aumentos y disminuciones de la coparticipación de la Ciudad fueron siempre realizados sobre la base de acuerdos con la Nación, e instrumentados posteriormente por un decreto del Poder Ejecutivo Nacional. Similar modalidad se adoptó respecto de la coparticipación de la nueva provincia de Tierra del Fuego.
Así, en el 2016, se suscribió un acuerdo entre la Ciudad y el Estado Nacional por el que se aumentan las competencias de la Ciudad en materia de seguridad. Esas funciones debían ser financiadas reasignando recursos coparticipables de la Nación a la Ciudad. Para ello se dictó un decreto en el que se incrementó el porcentaje de coparticipación de la Ciudad a 3,75% con el fin de "consolidar la organización y funcionamiento institucional de las funciones de seguridad pública".
En igual sentido, en el año 2017, en el marco del Consenso Fiscal, cuando se acordó disminuir el porcentaje de coparticipación que recibía la Ciudad a un 3,5% (para mantenerla en condiciones de igualdad con el resto de las jurisdicciones) también se hizo por medio de un acuerdo y se instrumentó mediante un Decreto.
Recientemente, sin embargo, el Poder Ejecutivo Nacional decidió intempestivamente disminuir la coparticipación de la Ciudad de Buenos Aires, sin negociación ni acuerdo previo. Esta modificación unilateral es contraria a la letra y al espíritu de la Constitución Nacional. La reforma quiso proteger a las provincias y a la Ciudad de Buenos Aires de los manejos discrecionales del Poder Ejecutivo Nacional. Cualquier modificación de la Ley de Coparticipación requiere de un acuerdo de todas las provincias, la aprobación del Congreso con mayoría calificada y la ratificación de las legislaturas provinciales. Del mismo modo, para evitar lo que había ocurrido en el pasado con la transferencia de competencias en salud y educación, se requiere que la transferencia de funciones vaya acompañada de la "reasignación" de recursos y del acuerdo de la legislatura local.
La Ciudad de Buenos Aires no era un sujeto federal al momento de la sanción de la Ley de Coparticipación, y por tanto depende de las transferencias del Poder Ejecutivo Nacional, en lugar de tener asignado su propio porcentaje de recursos coparticipables. Esto, sin embargo, no puede ponerla en inferioridad de condiciones respecto del resto de las provincias o sujetarla al manejo discrecional del Poder Ejecutivo Nacional. Así lo entendieron los sucesivos gobiernos que siempre acordaron con la Ciudad los cambios en el coeficiente de coparticipación, siguiendo lo establecido por la Constitución Nacional. Al reducir de forma unilateral e intempestiva ese coeficiente, el decreto presidencial viola los acuerdos previamente alcanzados por la Ciudad y la Nación y deja de lado los principios de lealtad federal y buena fe que deben regir el derecho intrafederal.
(*) Ex Decana y Profesora de Derecho Universidad de San Andrés.
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